Quase lá: Execução orçamentária das ações especificamente direcionadas para as mulheres em 2021-2022

NOTA Técnica elaborada por Rita de Cássia Leal Fonseca dos Santos, Consultora de Orçamento do Senado Federal, por solicitação da senadora Eliziane Gama analisando a execução orçamentária das ações voltadas para as mulheres no âmbito do Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos (MMFDH), bem como sobre a evolução das dotações para esse segmento e as perspectivas constantes do PLOA 2023

 

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Execução orçamentária das ações especificamente direcionadas para as mulheres em 2021-2022 e panorama geral do orçamento do MMFDH para as mulheres – evolução e situação das dotações propostas para 2023



  1. Introdução

Por solicitação do Gabinete da Senadora Eliziane Gama, a Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal elaborou esta nota técnica, de autoria da Consultora Rita Santos, analisando a execução orçamentária das ações voltadas para as mulheres no âmbito do Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos (MMFDH), bem como sobre a evolução das dotações para esse segmento e as perspectivas constantes do PLOA 2023. O tema é abordado em três seções. A primeira investiga as programações orçamentárias para as mulheres no MMFDH, enfatizando as dificuldades de se enxergar com clareza a alocação orçamentária por política pública e segmento beneficiado. A segunda apresenta o desempenho orçamentário dessas programações, demonstrando a baixa materialidade e capacidade de entrega do Ministério. Por fim, a terceira analisa a proposta orçamentária para 2023, destacando as necessidades de atuação legislativa para assegurar mais transparência, financiamento mais consistente das ações para mulheres, particularmente no combate à violência doméstica, e melhoria no desempenho das dotações.

  1. Programações orçamentárias para mulheres no MMFDH

De 2019 a 2023, o uso de Unidades Orçamentárias como instrumento de planejamento e gestão de políticas públicas praticamente deixou de ser utilizado no MMFDH, haja vista a concentração dos programas de trabalho e dos recursos alocados em uma única UO – a de Administração Direta do Ministério. Essa UO congrega os programas de trabalho das secretarias temáticas, que tratam de amplo espectro de políticas públicas – para mulheres, pessoas com deficiência, idosos, crianças e adolescentes, famílias, igualdade racial, juventude, proteção global (direitos humanos, proteção a testemunhas, trabalho escravo, registro civil, desaparecidos e populações em situação de risco). A diversidade de políticas e segmentos abrangidos pelo desenho institucional do Ministério contrasta fortemente com a baixa especificidade da alocação orçamentária por UO no Ministério, como se vê na tabela a seguir:

Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos 2019-2023 – por UO

UO

PL

Dotação Inicial

Autorizado

MMFDH - ADMINISTRAÇÃO DIRETA

1.658.409.740

2.413.123.203

2.785.347.461

FUNDO NACIONAL DO IDOSO - FNI

29.954.061

41.707.833

121.733.833

FUNDO NAC. PARA CRIANÇA ADOLESCENTE - FNCA

73.212.794

83.368.048

83.368.048

TOTAL

1.761.576.595

2.538.199.084

2.990.449.342

Fonte: SIGA Brasil

 

Na média do período, 93,14% dos recursos da pasta se concentra na UO Administração Direta. Os 6,86% restantes se destinam a outras UOs por força de comando legal, por se tratarem de Fundos (FNI e FNCA). A Secretaria de Políticas para as Mulheres, que recebia dotações em anos anteriores a 2019 na condição de UO, incorpora-se à administração direta quando da criação do MMFDH e deixa de ser UO (ainda há resquícios de execução nessa rubrica, sob a forma de Restos a Pagar). A especificação dos recursos alocados a cada recorte de política pública e de segmento beneficiado, como o das mulheres, se transfere, portanto, a outras classificações orçamentárias – notadamente Subfunção, Programa, Ação e Subtítulo. A classificação institucional perde esse condão.

Mais grave do que isso é o fato de que, como se verá a seguir, a identificação dos recursos que financiam ações para as mulheres só é possível por meio de consulta a um atributo de programação que não foi criado para essa finalidade – o Subtítulo. Em que pese esse atributo ter por intuito identificar a localização territorial da despesa, e, portanto, não dever figurar como filtro para identificação de objeto e beneficiário da ação, na prática passou a ser utilizado com esse objetivo.

De fato, analisando-se o conjunto de ações orçamentárias do MMFDH pelo descritor, identificam-se três ações voltadas às mulheres, todas para combate à violência. Trata-se das ações “00SN - Apoio à implementação da Casa da Mulher Brasileira e de centros de atendimento às mulheres”, “14XS - Implementação da Casa da Mulher Brasileira e de centros de atendimento às mulheres” e “218B - Políticas de igualdade e enfrentamento à violência contra as mulheres”. As três ações indicariam que o segmento de mulheres teria recebido do MMFDH alocações no volume de R$ 177,2 milhões entre 2019 e 2022:

Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos 2019-2023 – por ação

Ação

AUTORIZADO

Finalísticas

1.530.089.440

Ações específicas para mulheres

177.215.813

14XS

IMPLEMENTAÇÃO DA CASA DA MULHER BRASILEIRA E DE CENTROS DE ATENDIMENTO ÀS MULHERES

101.754.596

218B

POLÍTICAS DE IGUALDADE E ENFRENTAMENTO À VIOLÊNCIA CONTRA AS MULHERES

68.218.349

00SN

APOIO À IMPLEMENTAÇÃO DA CASA DA MULHER BRASILEIRA E DE CENTROS DE ATENDIMENTO ÀS MULHERES

7.242.868

Outras finalísticas (idosos, crianças/adolescentes, com deficiência, direitos humanos etc.)

1.352.873.627

Não finalísticas

1.460.359.902

Total

2.990.449.342

Fonte: SIGA Brasil

 

Ocorre que outra ação, de caráter genérico, também abriga recursos voltados especificamente para mulheres, porém só identificados como tal por meio do Subtítulo. Trata-se da Ação 21AR – “Promoção e defesa de direitos para todos”, que se destina a praticamente todos os públicos-alvo da atuação ministerial. Essa ação contempla subtítulos específicos para mulheres no montante de R$ 24,8 milhões no período de 2019 a 2022:

Ação 21AR – Subtítulos específicos para mulheres – 2019-2022

Subtítulo

PL

Dotação Inicial

Autorizado

AQUISIÇÃO DE VEÍCULOS E EQUIPAMENTOS PARA A SECRETARIA DAS MULHERES - NA BAHIA

0

300.000

300.000

POLÍTICAS PARA AS MULHERES - NO ESTADO DA BAHIA

0

500.000

500.000

POLÍTICAS PARA MULHERES - NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

0

3.000.000

3.000.000

AQUISIÇÃO DE VEÍCULOS E EQUIPAMENTOS PARA A SECRETARIA DAS MULHERES - NA BAHIA

0

0

0

COMUNIDADES TRADICIONAIS DE MATRIZ AFRICANA, CONSELHO TUTELAR, CRIANÇAS E ADOLESCENTES, JUVENTUDE, PESSOAS COM DEFICIÊNCIA, PESSOAS IDOSAS, MULHERES - NO ESTADO DO CEARÁ

0

1.000.000

900.000

CONSELHO DE DIREITOS DA MULHER - NO MUNICÍPIO DE VALENÇA - RJ

0

300.000

300.000

CONSELHO TUTELAR; CRIANÇAS E ADOLESCENTES; JUVENTUDE; PESSOAS COM DEFICIÊNCIA; PESSOAS IDOSAS; MULHERES - NO ESTADO DO MARANHÃO

0

2.250.000

150.000

CRIANÇAS, ADOLESCENTES E MULHERES - NO ESTADO DE ALAGOAS

0

600.000

0

CRIANÇAS, JOVENS E MULHERES - NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

0

2.000.000

2.000.000

MULHERES - NO DISTRITO FEDERAL

0

654.000

654.000

MULHERES - NO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL

0

250.000

250.000

MULHERES - NO ESTADO DE PERNAMBUCO

0

200.000

200.000

MULHERES - NO ESTADO DE SÃO PAULO

0

200.000

0

MULHERES - NO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

0

160.000

0

MULHERES - NO ESTADO DO PARÁ

0

400.000

400.000

MULHERES - NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

0

3.300.000

3.300.000

MULHERES - NO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

0

300.000

300.000

MULHERES - NO MUNICÍPIO DE CARUARU - PE

0

1.000.000

1.000.000

MULHERES - NO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO - RJ

0

500.000

500.000

MULHERES E JOVENS - NO MUNICÍPIO DE FEIRA DE SANTANA - BA

0

100.000

100.000

MULHERES EM SITUAÇÃO DE VULNERABILIDADE - NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

0

267.000

267.000

MULHERES EM SITUAÇÃO DE VULNERABILIDADE SOCIAL - NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

0

1.600.000

1.850.000

MULHERES INDÍGENAS - NO ESTADO DO ACRE

0

1.940.000

0

MULHERES VÍTIMAS DE VIOLÊNCIA - NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

0

200.000

200.000

MULHERES, CRIANÇAS E ADOLESCENTES - NO ESTADO DA BAHIA

0

270.000

270.000

PESSOAS COM DEFICIÊNCIA E MULHERES - NO DISTRITO FEDERAL

0

550.000

550.000

PESSOAS COM DEFICIÊNCIA E MULHERES - NO MUNICÍPIO DE NATAL - RN

0

150.000

150.000

PESSOAS IDOSAS E MULHERES - NO ESTADO DE PERNAMBUCO

0

1.000.000

880.000

POLÍTICAS PARA AS MULHERES - NO ESTADO DA BAHIA

0

0

0

POLÍTICAS PARA MULHERES - NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

0

0

0

PREVENÇÃO À VIOLÊNCIA CONTRA MMULHERES - NO DISTRITO FEDERAL

0

350.000

500.000

COMUNIDADES TRADICIONAIS DE MATRIZ AFRICANA, CONSELHO TUTELAR, CRIANÇAS E ADOLESCENTES, JUVENTUDE, PESSOAS COM DEFICIÊNCIA, PESSOAS IDOSAS, MULHERES - NO ESTADO DE MINAS GERAIS.

0

390.000

390.000

COMUNIDADES TRADICIONAIS DE MATRIZ AFRICANA, CONSELHO TUTELAR, CRIANÇAS E ADOLESCENTES, JUVENTUDE, PESSOAS COM DEFICIÊNCIA, PESSOAS IDOSAS, MULHERES - NO ESTADO DO CEARÁ

0

819.682

819.682

COMUNIDADES TRADICIONAIS DE MATRIZ AFRICANA, CONSELHO TUTELAR, CRIANÇAS E ADOLESCENTES, PROTEÇÃO GLOBAL, FAMÍLIA, JUVENTUDE, PESSOAS COM DEFICIÊNCIA, PESSOAS IDOSAS E MULHERES - NO ESTADO DO CEARÁ

0

1.000.000

1.000.000

MULHERES - NACIONAL

0

100.000

100.000

MULHERES - NO DISTRITO FEDERAL

0

400.000

400.000

MULHERES - NO ESTADO DE MINAS GERAIS

0

600.000

250.000

MULHERES - NO ESTADO DE PERNAMBUCO

0

100.000

100.000

MULHERES - NO ESTADO DE SÃO PAULO

0

635.546

635.546

MULHERES - NO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO

0

500.000

500.000

MULHERES - NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

0

500.000

500.000

MULHERES - NO MUNICÍPIO DE GRAVATÁ - PE

0

150.000

150.000

JUVENTUDE, IDOSO, MULHER, CRIANÇA - NACIONAL

0

650.000

613.322

PESSOAS IDOSAS, CRIANÇAS E ADOLESCENTES, PESSOAS COM DEFICIÊNCIA, MULHERES, COMUNIDADES TRADICIONAIS DE MATRIZ AFRICANA, CONSELHO TUTELAR - NO ESTADO DO CEARÁ

0

300.000

300.000

Total

0

29.486.228

24.279.550

OUTROS SUBTÍTULOS

185.327.477

546.222.499

547.165.548

TOTAL

185.327.477

575.708.727

571.445.098

Fonte: SIGA Brasil

Portanto, agregando-se as Ações específicas para mulheres com os Subtítulos voltados a mulheres na ação genérica 21AR, tem-se montante total de R$ 201,5 milhões para políticas para mulheres no período.

Observe-se, pelas colunas de PL e Dotação Inicial da tabela acima, que o uso de Subtítulo para identificar as dotações específicas para mulheres, como para outras políticas e segmentos de beneficiários, foi introduzido pelo Poder Legislativo, em face da necessidade dos parlamentares de definir o destino de suas emendas. O caráter genérico das ações orçamentárias tem por efeito cercear a transparência não apenas para sociedade, como para os próprios tomadores de decisão no parlamento.

Se a mesma pesquisa tivesse sido feita por Subfunção, atributo esse destinado exatamente a identificar as políticas públicas no orçamento, nenhum valor teria sido identificado para mulheres, conforme se vê na tabela a seguir:

Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos 2019-2023 – por Subfunção

SUBFUNÇÃO

AUTORIZADO

Finalísticas

1.457.692.436

DIREITOS DA CIDADANIA - DIREITOS INDIVIDUAIS, COLETIVOS E DIFUSOS

1.054.905.939

ASSISTÊNCIA SOCIAL - ASSISTÊNCIA À CRIANÇA E AO ADOLESCENTE

175.490.176

ASSISTÊNCIA SOCIAL - ASSISTÊNCIA AO IDOSO

162.736.356

SAÚDE - VIGILÂNCIA EPIDEMOLÓGICA

45.000.000

ASSISTÊNCIA SOCIAL - ASSISTÊNCIA AO PORTADOR DE DEFICIÊNCIA

7.239.618

SAÚDE - ATENÇÃO BÁSICA

7.625.771

TRABALHO - PROTEÇÃO E BENEFÍCIOS AO TRABALHADOR

4.694.576

Não finalísticas

1.532.756.906

RESERVA DE CONTINGÊNCIA

844.535.822

ADMINISTRAÇÃO - ADMINISTRAÇÃO GERAL

598.707.707

ENCARGOS ESPECIAIS - OUTROS ENCARGOS ESPECIAIS

72.423.928

ADMINISTRAÇÃO - COMUNICAÇÃO SOCIAL

16.180.165

PREVIDÊNCIA SOCIAL - PREVIDÊNCIA DO REGIME ESTATUTÁRIO

532.838

ENCARGOS ESPECIAIS - OUTRAS TRANSFERÊNCIAS

376.446

Total

2.990.449.342

Fonte: SIGA Brasil

 

Assim como a classificação institucional, também o atributo de Subfunção vem-se fragilizando como mecanismo de especificação das dotações por política pública e segmento beneficiado. Enquanto as subfunções associadas a públicos específicos (criança e adolescente, idoso, pessoa com deficiência, trabalhador) não chegam a 30% do volume total autorizado para as subfunções finalísticas do MMFDH, a subfunção genérica “Direitos da Cidadania” mobiliza mais de 70% no período. Ademais, nenhuma subfunção específica há para o segmento das mulheres.

Já se a pesquisa tivesse sido feita utilizando-se a classificação por Programa, conceito dedicado a identificar o conjunto articulado de ações para a obtenção de um objetivo de política pública, verificar-se-ia que apenas 21,8% das dotações contempla valores autorizados para programas finalísticos voltados a segmentos específicos, ficando 78,2% alocados ao programa genérico “5034 – Proteção a Vida, Fortalecimento da Família, Promoção e Defesa Dos Direitos Humanos Para Todos”. Especificamente para as mulheres, só é possível identificar o Programa “2016 - Políticas para as mulheres: enfrentamento à violência e autonomia” até 2019, que obteve, nesse ano, dotação autorizada de R$ 60,3 milhões no período. Como vimos, porém, outras dotações para o combate à violência constaram do programa genérico ao longo do período, localizadas em atributos de baixo grau de visibilidade nos demonstrativos orçamentários. Nenhum programa específico para mulheres foi previsto a partir de 2020.

Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos 2019-2023 – por Programa

Programa

Autorizado

TOTAL

2.990.449.342

Finalísticos

1.469.518.266

5034

PROTECAO A VIDA, FORTALECIMENTO DA FAMILIA, PROMOCAO E DEFES

1.149.464.956

2062

PROMOÇÃO, PROTEÇÃO E DEFESA DOS DIREITOS HUMANOS DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES

155.623.041

2064

PROMOÇÃO E DEFESA DOS DIREITOS HUMANOS

68.148.750

2016

POLÍTICAS PARA AS MULHERES: ENFRENTAMENTO À VIOLÊNCIA E AUTONOMIA

60.349.811

2044

PROMOÇÃO DOS DIREITOS DA JUVENTUDE

19.030.611

2034

PROMOÇÃO DA IGUALDADE RACIAL E SUPERAÇÃO DO RACISMO

9.484.479

2063

PROMOÇÃO E DEFESA DOS DIREITOS DE PESSOAS COM DEFICIÊNCIA

7.239.618

2081

JUSTIÇA, CIDADANIA E SEGURANÇA PÚBLICA

177.000

Não finalísticos

1.520.931.076

0999

RESERVA DE CONTINGENCIA

710.907.632

0032

PROGRAMA DE GESTAO E MANUTENCAO DO PODER EXECUTIVO

469.535.500

2134

PROGRAMA DE GESTÃO E MANUTENÇÃO DO MINISTÉRIO DOS DIREITOS HUMANOS

140.135.919

0909

OPERACOES ESPECIAIS: OUTROS ENCARGOS ESPECIAIS

134.164.059

0901

OPERACOES ESPECIAIS: CUMPRIMENTO DE SENTENCAS JUDICIAIS

65.225.344

0910

OPERAÇÕES ESPECIAIS: PARTIC. EM ORGANISMOS E ENTIDADES NACIONAIS E INTERNAC

869.600

0089

PREVIDÊNCIA DE INATIVOS E PENSIONISTAS DA UNIÃO

93.022

Fonte: SIGA Brasil

 

De fato, a partir de 2020, ações de combate à violência passaram a constar do programa genérico retromencionado (Programa 5034). Ainda que se consiga captar essa mudança de classificação, o valor obtido agregando-se as ações dos dois programas só chegaria ao montante de R$ 177,2 milhões entre 2019 e 2022.

Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos 2019-2023 – por programa/ação

 

Ano

Programa

Ação

Autorizado

2019

2016

14XS

19.231.462

218B

41.118.349

2020

5034

14XS

62.473.075

218B

24.650.000

2021

5034

14XS

20.050.059

218B

1.500.000

00SN

7.242.868

2022

5034

218B

950.000

TOTAL

177.215.813

Fonte: SIGA Brasil

 

O valor equivocado seria obtido por qualquer analista que, seguindo a lógica mais pristina, passasse ao largo dos subtítulos da ação genérica 21AR, deixando, portanto, de filtrar os R$ 24,3 milhões adicionais. Donde se conclui que essa arquitetura da informação não obstrui apenas a transparência orçamentária para leigos. Ela dificulta a compreensão mesmo por aqueles que detém conhecimento das classificações orçamentárias.

  1. Execução orçamentária das ações para combate à violência contra as mulheres no MMFDH

No período 2019-2022, a Ação 00SN só teve valores autorizados no corrente exercício, no montante de R$ 7,2 milhões. Além de pouco expressivo o montante, nenhum valor dessa dotação chegou a ser liquidado (métrica que sinaliza entregas efetivas da política pública) ou pago até 01/10/2022:

Execução da Ação 00SN

Apoio à implementação da Casa da Mulher Brasileira e de centros de atendimento às mulheres

Captura de Tela 2022 10 11 às 17.41.31

www.sigabrasil.gov.br

 

Já a Ação 14XS teve valores autorizados até 2021, tendo deixado de constar da LOA a partir de 2022. O desempenho orçamentário também foi muito baixo:

Execução da Ação 14XS

Implementação da Casa da Mulher Brasileira e de centros de atendimento às mulheres

Ano

PL (R$)

Dotação Inicial

Autorizado

Empenhado

Liquidado

Pago

RP Pago

RP Inscrito

2019

1.932.900

13.636.255

19.231.462

19.223.741

0

0

0

0

2020

2.000.000

71.909.743

62.473.075

61.641.536

66.306

66.306

278.156

19.223.741

2021

1.091.716

21.420.845

20.050.059

19.550.059

0

0

1.028.888

80.587.121

2022

0

0

0

0

0

0

13.848.355

98.045.307

Fonte: SIGA Brasil

 

A média de execução (pelo valor liquidado) no ano de competência foi nula e, embora os valores tenham sido quase todos empenhados e, em parte, inscritos em Restos a Pagar, a média de execução plurianual continuou muito baixa (inferior a 1%):

Execução plurianual da Ação 14XS – 2019 a 2022

Ano

Autorizado + RP Inscrito

Pago + RP Pago

%

2019

19.231.462

0

0%

2020

81.696.816

344.462

0%

2021

100.637.180

1.028.888

1%

2022

98.045.307

13.848.355

14%

Média (2019-2022)

67.188.486

457.783

0,7%

Fonte: SIGA Brasil

 

A Ação 218B foi, dentre as ações específicas para mulheres, a que apresentou melhor desempenho no período, por força de sua natureza legal: exceto no exercício de 2019, todas as dotações dessa ação foram oriundas de emendas parlamentares, a maior parte de caráter impositivo. O percentual empenhado/autorizado foi, em média, superior a 95% entre 2019 e 2021 e se encontra, no corrente exercício, no patamar de 37% até 01/10/2022.

Execução da Ação 218B

Políticas de igualdade e enfrentamento à violência contra as mulheres

Ano

PL

Dotação Inicial

Autorizado

Empenhado

Liquidado

Pago

RP Pago

RP Inscrito

2019

25.067.100

34.592.095

41.118.349

38.655.080

27.500.176

27.500.176

17.382.907

19.934.583

2020

0

24.900.000

24.650.000

24.397.734

7.341.286

7.291.132

5.384.060

13.600.319

2021

0

2.580.000

1.500.000

1.400.000

500.000

500.000

13.966.503

25.124.284

2022

0

1.050.000

950.000

350.000

0

0

1.324.961

11.216.278

Fonte: SIGA Brasil



Contudo, o indicador de efetiva entrega (liquidado) sinaliza desempenho significativamente menor da execução orçamentária: o percentual médio do liquidado/autorizado é de 43,3% de 2019 a 2021 e se situa em 0% em 2022, até 01/10/2022.

Na aferição plurianual do desempenho da Ação 218B, verifica-se também execução muito baixa: o percentual dos valores pagos sobre os valores autorizados de todos os anos apresentou média de 57,2% de 2019 a 2021 e se encontra em 10,9% em 2022, até 01/10/2022.

Execução plurianual da Ação 218B – 2019 a 2022

Ano

Autorizado + RP Inscrito

Pago + RP Pago

%

2019

61.052.932

44.883.083

73,5%

2020

38.250.319

12.675.192

33,1%

2021

26.624.284

14.466.503

54,3%

2022

1.324.961

12.166.278

10,9%

Média (2019-2022)

41.975.845

24.008.260

57,2%

Fonte: SIGA Brasil

 

Por fim, analisando-se os Subtítulos específicos para mulheres da Ação 21AR, tem-se perfil de execução aquém do satisfatório, como demonstram os indicadores a seguir. Embora 68% das dotações desses subtítulos sejam oriundas de emendas parlamentares e, portanto, impositivas em sua maioria, o percentual de valores empenhados sobre os valores autorizados foi de 79,3% entre 2019 e 2022 (dados até 01/10/2022). Quando se analisam os valores liquidados sobre os autorizados, o desempenho cai a 15,7% no período. Mesmo se considerarmos os valores liquidados sobre os empenhados apenas, o desempenho na execução é inferior a 20%:

Execução da Ação 218B para Subtítulos específicos para mulheres

Promoção e defesa de direitos para todos

PL

Dotação Inicial

Autorizado

Empenhado

Liquidado

Pago

185.327.477

575.708.727

571.445.098

453.208.946

89.785.565

88.157.698

Fonte: SIGA Brasil

Observe-se que materialidade dos subtítulos específicos para mulheres na Ação 21AR (da ordem de R$ 571,4 milhões autorizados) é mais do que o triplo do somatório das ações específicas 00SN, 14XS e 218B. Ainda assim, representa algo como R$ 15 por ano/mulher em situação de pobreza e extrema pobreza e R$ 103 mil por ano/município. Embora a lógica de aplicação dos recursos não siga o critério per capita ou por descentralização linear, esses valores constituem evidência da baixíssima materialidade da política pública em sua trajetória recente.

Na próxima seção, são apresentadas as dotações constantes do PLOA 2023 para as políticas para mulheres, em especial as relacionadas ao combate à violência.

  1. Políticas para as mulheres no MMFDH – PLOA 2023

A proposta orçamentária para o MMFDH apresenta as seguintes ações e dotações:

Proposta orçamentária do MMFDH – PLOA 2023 por ação

Ação

PL

Finalísticas

155.242.360,00

21AR

PROMOÇÃO E DEFESA DE DIREITOS HUMANOS PARA TODOS

56.186.914,00

21AQ

PROTEÇÃO DO DIREITO À VIDA

39.946.564,00

21AU

OPERACIONALIZAÇÃO E APERFEIÇOAMENTO DO SISTEMA INTEGRADO NACIONAL DE DIREITOS HUMANOS - SINDH

33.000.000,00

00SN

APOIO À IMPLEMENTAÇÃO DA CASA DA MULHER BRASILEIRA E DE CENTROS DE ATENDIMENTO ÀS MULHERES EM SITUAÇÃO DE VIOLÊNCIA

13.000.000,00

0734

INDENIZAÇÃO A VÍTIMAS DE VIOLAÇÃO DAS OBRIGAÇÕES CONTRAÍDAS PELA UNIÃO POR MEIO DA ADESÃO A TRATADOS INTERNACIONAIS DE PROTEÇÃO DOS DIREITOS HUMANOS

4.768.084,00

21AS

FORTALECIMENTO DA FAMÍLIA

4.736.847,00

21AT

APOIO NO FUNCIONAMENTO DOS CONSELHOS E COMISSÕES DE DIREITOS HUMANOS

2.003.951,00

00SO

APOIO À CONSTRUÇÃO, REFORMA, EQUIPAGEM E AMPLIAÇÃO DE UNIDADES DE ATENDIMENTO SOCIOEDUCATIVO

1.500.000,00

0083

INDENIZAÇÃO A FAMILIARES DE MORTOS E DESAPARECIDOS EM RAZÃO DA PARTICIPAÇÃO EM ATIVIDADES POLÍTICAS (LEI Nº 9.140, DE 1995)

100.000,00

Não finalísticas

172.686.627,00

TOTAL

327.928.987,00

Fonte: SIGA Brasil

Uma única ação especifica recursos para as mulheres. Trata-se da Ação 00SN, com valor proposto de R$ 13 milhões. Embora esse valor seja o dobro do valor da ação em 2022, é notória sua baixa materialidade, agravada pelo fato de que a ação genérica 21AR não traz, nem mesmo no nível de Subtítulo, qualquer montante adicional explicitamente alocado a mulheres. A exemplo de anos anteriores, são as emendas parlamentares que aportam recursos adicionais nessa ação, recorrendo a Subtítulos.

A própria dotação global do MMFDH para 2023 é inferior tanto à média histórica de 2020-2022 quanto à média do valor empenhado nesse período:

Orçamento do MMFDH – 2019-2023 por ação

Ano

PL (R$)

Empenhado (R$)

2019

0,00

435.941.466,43

2020

357.269.872,00

701.760.463,01

2021

314.025.009,00

445.324.826,36

2022

762.352.727,00

340.125.983,13

2023

327.928.987,00

0,00

Média

440.394.148,75

371.802.818,12

Fonte: SIGA Brasil

Enquanto PLOA 2023 propõe R$ 327,9 milhões para o Ministério, a média no período 2020-2022 foi de R$ 478 milhões e a média de empenhos realizados foi de R$ 496 milhões (até 01/10/2022).

A tabela a seguir compara os valores propostos e autorizados de 2022 e 2023:

Ação

PL 2022

Autorizado 2022

PL 2023

14XS

1.091.716

20.050.059

0

00SN

6.042.868

7.242.868

13.000.000

218B

0

950.000

0

21AR

0

24.279.550

0

TOTAL

7.134.584

52.522.477

13.000.000

Fonte: SIGA Brasil

Os dados permitem derivar três conclusões:

  • A proposta para combate à violência em 2023 continua apresentando baixíssima materialidade (R$ 13 milhões);

  • Quem financiou mais consistentemente a agenda orçamentária do combate à violência foi o poder legislativo: em 2022, elevou os recursos de R$ 7,1 milhões para 52,5 milhões;

  • O corte na proposta de 2023, em relação aos valores autorizados em 2022, foi de 75%.

  1. Considerações finais

Além das 4 ações analisadas na presente Nota Técnica, o Relatório “A Mulher no Orçamento 2021”, publicado em janeiro de 2022 em cumprimento à LDO 2022, aponta duas outras ações direcionadas a mulheres: “21AT - Funcionamento dos Conselhos e Comissões de Direitos” e “21AU - Operacionalização e Aperfeiçoamento do Sistema Integrado Nacional de Direitos Humanos – SINDH”. Trata-se, contudo, de dotações para processos de gestão, e não para prestação direta, e que abrangem várias políticas públicas, não apenas as de mulheres; e o Relatório não isola a parte do gasto voltado a mulheres. Por essas razões, as duas ações não foram contempladas na análise.

Diante do cenário exposto nesta nota técnica, há três importantes desafios a vencer no tocante às políticas de direitos humanos, e particularmente às políticas para as mulheres.

O primeiro é obter uma etiquetagem transparente do gasto público, que revele com clareza as escolhas de políticas públicas. A tecnologia disponível já torna essa tarefa plenamente factível, mas requer decisão política e gerencial para se efetivar.

O segundo desafio é elevar a alocação dos recursos para mulheres a volumes capazes de realizar impactos efetivos. A baixa materialidade das dotações aprovadas entre 2019 e 2022 pode ser aferida tomando-se como referência, por exemplo, o número de territórios e de mulheres a serem beneficiados. Os R$ 201,5 milhões autorizados no período equivalem a parcos R$ 9 mil por município/ano ou R$ 7 anuais por mulher em situação de pobreza e extrema pobreza (estimadas em 37 milhões).

O terceiro desafio é assegurar melhor desempenho na execução dos recursos, mediante análise dos fatores institucionais, técnicos e de capacidade governativa que impactam a efetiva aplicação das dotações e entrega de serviços à sociedade.



RITA DE CÁSSIA LEAL FONSECA DOS SANTOS

Consultora de Orçamentos do Senado Federal






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