O II Plano Nacional de Política para as Mulheres tem como diretriz que deve ser observada em todas as ações do próximo Plano Plurianual:

• Formar e capacitar servidores/as públicos/as em gênero, raça, etnia e direitos humanos, de forma a garantir a implementação de políticas públicas voltadas para a igualdade;
• Garantir o cumprimento dos tratados, acordos e convenções internacionais firmados e ratificados pelo Estado brasileiro relativos aos direitos humanos das mulheres.

A Mensagem Presidencial que enviou o PPA 2012-2015, reforça a importância da qualificação dos servidores públicos:

O orgulho de servir ao público deve orientar toda a administração, motivo pelo qual é preciso dar continuidade ao desenvolvimento de uma política de recursos humanos pautada pela democratização das relações de trabalho, pela profissionalização do serviço público e pela valorização do funcionalismo, compreendido como principal ativo da função pública. Qualificar o servidor significa qualificar a ação pública.

Qualificar e capacitar em gênero, raça, etnia e direitos humanos, especialmente os agentes e servidores da área de segurança pública é fundamental para garantir atendimento sem preconceitos a homossexuais, negra/os e outros cidadãos e cidadãs que procuram o Estado.

Iniciativas como a Bolsa Formação do Pronasci já existem, mas na prática tem funcionado apenas como complemento de renda para os agentes de segurança. É necessário vincular o recebimento do incentivo financeiro ao compromisso de que os profissionais de segurança pública e de justiça criminal participem de capacitação sobre defesa e promoção dos direitos humanos e com enfoque nas desigualdades de gênero e raça (...). É necessário também resgatar a contribuição à construção de um aparato policial mais cidadão e menos violento¹.

Conforme dados da PNAD de 2009, 12,6 milhões de pessoas de 18 anos ou mais de idade estiveram em situações de conflito nos últimos cinco anos, destacando-se o Poder Judiciário como a principal instituição procurada para solucioná-las, com cerca de 70% da demanda. Há, no entanto, baixa capacidade de resolução das questões: 43,5% na Justiça; 55,6% nos juizados especiais; e 69,4% nos Procons, afirma a Mensagem Presidencial. Assim, o governo pretende para essa área:

• Superar a carência de assistência jurídica integral e gratuita, que passa pela estruturação das defensorias públicas dos estados e da União, com investimentos em recursos humanos, equipamentos e sistemas de informação;
• Consolidar o modelo de justiça comunitária, instrumento eficaz de promoção da cultura da paz, que promove o diálogo e a mediação comunitária como modo de resolução de conflitos, reduzindo o número de contenciosos que chegam ao sistema judiciário;
• Democratizar o acesso à Justiça através de um sistema judicial mais moderno, transparente, ágil, acessível e efetivo, com medidas que promovam o seu reordenamento institucional, a modernização de sua gestão e a atualização da legislação²;
• Reconhecer os direitos à memória e à verdade como fundamentais no processo de aprofundamento da democracia, tendo papel de destaque nesse processo a Comissão de Anistia, que por meio da Justiça de Transição, promove o direito à reparação, à memória, e à verdade.

O governo destaca ainda em relação às metas do Pronasci: aumentar a cada ano, em média, 25% das unidades da Defensoria Pública da União (DPU) do total das 200 unidades almejadas até 2015; instituir núcleos de Justiça Comunitária, com destaque para sua implantação nos Territórios da Paz; instituir o marco legal que racionalize a execução fiscal; implantação de ao menos um laboratório de análise e investigação de cartéis em cada região do país; implementar uma política de construção e fortalecimento dos direitos dos migrantes; estruturar e fortalecer a Política Nacional de Justiça.

No tema Direitos Humanos e Cidadania, o Orçamento Mulher seleciona 16 Programas do atual PPA 2008-2011 e como se observa na tabela a seguir, dez desses programas empenharam, ate out/2011, menos da metade de seus recursos autorizados:

Fonte: Siga Brasil

No PPA 2012-2015, as ações voltadas para a educação em direitos humanos e no respeito a diversidade são coordenadas pelas Secretarias de Direitos Humanos, da Mulher e da Igualdade Racial e muitas das ações são desenvolvidas em parceria com os Ministérios da Educação e da Justiça³.

O Plano especifica 236 metas a serem atendidas nesses três programas das quais apenas 16 referem-se especificamente às mulheres. Logicamente, muitas metas e iniciativas, mesmo não especificadas para a população feminina, trarão benefícios a todas as pessoas. Entretanto, não se consegue identificar e nem avaliar como a ação governamental pretende combater às desigualdades, por exemplo, dos crimes de racismo e dos resultantes da violência de gênero.

No programa Direitos Humanos, tem-se um objetivo voltado para a promoção dos direitos de LGBTT (programa 2064) e o PRONASCI (programa 2070) definiu um indicador com o recorte de gênero:

• Proporção da população feminina que se sente segura na cidade onde vive.

Nos oito objetivos do Programa 2070, apenas dois trazem metas específicas para as mulheres e definem iniciativas que orientarão a distribuição dos recursos públicos, mas para nenhuma delas consta recursos no PLOA 2012, nem mesmo as contribuições para manutenção das Casas Abrigo.

Fonte: PPA 2012-2015, Elaboração CFEMEA.

O programa de Promoção e Defesa dos Direitos Humanos, além dos objetivos que serão de responsabilidade da Secretaria de Direitos Humanos, ampliou seu leque de atuação e incorporou o objetivo (Prevenir a violação de direitos humanos nas ações de desenvolvimento urbano) de responsabilidade do Ministério das Cidades que atuará na prevenção e mediação de conflitos fundiários urbanos.

Dos 11 objetivos desse programa, apenas um deles se refere a discriminação sexual. O objetivo 0257 tem definidas quatro metas e seis iniciativas:

No orçamento proposto para 2012, apenas a iniciativa 00SP tem previsto uma ação orçamentária, a de Produção e Disseminação de Conhecimento para Promoção e Defesa dos Direitos de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais - Nacional, que tem R$ 1.100.000,00, na modalidade de aplicação com entidades privadas sem fins lucrativos. Essa mesma ação na LOA 2011 pertence ao Programa sobre Garantia e Acesso a Direitos, e se intitulava Núcleos de Pesquisa sobre Cidadania Homossexual e Combate a Homofobia que tinha R$ 100 mil, mas não empenhou nada, até outubro de 2011, o que nos faz pessimistas quanto a aumentar R$1 milhão para o próximo ano. As demais iniciativas não tem recursos previstos para 2012, nem mesmo a de Instituição de Mecanismos de Combate à Homofobia.

Em relação ao Programa sobre Cidadania e Justiça, apenas uma dentre as suas 91 metas, se refere aos direitos das mulheres.

Esse programa engloba objetivos de defesa dos direitos dos consumidores e da concorrência - CADE, anistia política, a política arquivística, os direitos dos migrantes, a advocacia da União e o direito ao acesso à justiça com as metas específicas para a Defensoria Pública, sendo a maioria deles de responsabilidade do Ministério da Justiça

No objetivo em que a Lei Maria da Penha é citada, a iniciativa sobre Desenvolvimento de Políticas Públicas de Democratização do acesso à Cidadania e à Justiça e de Promoção de Formas Alternativas de Prevenção e Resolução de Conflitos não tem recursos previstos. Apenas a iniciativa 03KV contará no PLOA 2012 com R$1 milhão para aprimoramento do sistema de justiça e do Portal das serventias extrajudiciais.

Já foi abordado nesses artigos as dificuldades para implementar os mecanismos e equipamentos da Lei Maria da Penha, cuja coordenação é da Secretaria de Política para a Mulher (SPM) que, por sua vez, enfrenta dificuldades até na execução do Programa de Prevenção e Enfrentamento da Violência Contra as Mulheres, pois até outubro 2011, a SPM só tinha conseguido empenhar R$ 10 milhões e liquidar R$ 3,3 milhões dos R$ 27 milhões autorizados⁴ e livres de contingenciamento, segundo a lei. A SPM conseguiu ter boa execução na Central de Atendimento, ligue 180 empenhando 100% dos R$ 4,5 milhões autorizados e já tendo liquidado R$3,3 desses recursos.

O Pronasci, carro chefe da política de segurança pública, até outubro 2011, só empenhou 32% (R$ 689.202.415,00) de seus R$ 2,1 bilhões, sendo que 87,7% desses empenhos foram para pagamento de bolsa formação de policiais. Para 2012, a proposta é de R$3,5 bilhões, mas o programa incorporou outras ações como construção de edifícios-sedes da Polícia Federal, ações de combate à corrupção, enfrentamento ao tráfico de pessoas, violência no trânsito, policiamento rodoviário federal, registro civil e outras. Ao todo, o PLOA 2012 prevê 62 ações orçamentárias para objetivos, dos quais oito distintos do Programa sobre Cidadania e Justiça, que segundo proposta do Inesc e CFEMEA deve passar por mudanças radicais, para cumprir a finalidade para a qual foi criado.

Segundo a proposta do INESC e CFEMEA apresentada às/aos parlamentares e ao governo, são oito as mudanças básicas a serem feitas no Pronasci:

1. Criação de um programa específico para o enfrentamento da violência contra as mulheres, como parte do desafio da segurança pública;
2. Adoção de novos indicadores;
3. Direcionamento da Bolsa Formação à abordagem dos direitos humanos;
4. Inclusão de uma ação específica que promova a redução da violência das forças policiais;
5. Inclusão da ação de Enfrentamento do Racismo Institucional na Implementação da Política de Segurança Pública;
6. Articulação nos níveis federal, estadual e municipal;
7. Reformulação do projeto Mulheres da Paz;
8. Reformulação do Protejo - jovem cidadão

O Pronasci avançou ao reconhecer que o combate à violência contra as mulheres e ao racismo deve ser feito pelas forças de segurança pública, mas até agora deu apenas o passo inicial de muitos outros que ainda terá que dar para alcançar o objetivo de garantir o direito a uma vida segura, sem descriminação, sem violência racista, sexista, misógina e homo/lesbofóbica. Os indicadores mostram que não houve redução nos homicídios desde a criação da nova política de segurança cidadã. Continuam morrendo os jovens, as mulheres e principalmente os negros e as mulheres negras.

O Enfrentamento à violência contra as mulheres

Uma vida sem violência é um direito de todas as mulheres. Por isso, o enfrentamento à violência é obrigação primordial dos governos. As políticas de enfrentamento da violência, especialmente no âmbito doméstico, mesmo tendo recursos maiores ano a ano, não conseguiu inverter a tendência crescente da violência contra as mulheres, como não deixa dúvida o aumento constante do homicídio de mulheres há mais de uma década.

O governo também registra que, apesar dos progressos no enfrentamento à violência contra as mulheres e da Lei Maria da Penha, ainda é preciso avançar na consolidação da Política Nacional de Enfrentamento à Violência contra as Mulheres, por meio de ações no âmbito do Pacto Nacional pelo Enfrentamento à Violência contra as Mulheres, da plena aplicação da Lei Maria da Penha e da produção e sistematização de dados.

O Programa de Políticas para as Mulheres: Enfrentamento à Violência e Autonomia tem definidos nove objetivos (veja quadro abaixo), dos quais quatro são diretamente voltados para o enfrentamento à violência e acesso à justiça; Um para Autonomia Econômica e Financeira e acesso ao Mercado de Trabalho; Dois referentes aos direitos sociais como saúde, educação, cultura, esporte e lazer; e dois para fortalecer a estrutura e a gestão governamental em todas suas esferas e níveis. O que, de certa maneira, tenta dialogar com a forma como está estruturado o Plano Nacional de Políticas para as Mulheres.

Objetivos voltados ao enfrentamento da violência contra as mulheres

• OBJETIVO: 1000 - Promover o acesso à Justiça às mulheres em situação de violência, por meio da implementação de Segurança Cidadã, do pleno funcionamento dos instrumentos e serviços do sistema de justiça, promovendo uma cultura não discriminatória.
• OBJETIVO: 0999 - Fortalecer a implementação e aplicabilidade da Lei Maria da Penha (Lei nº 11.340/06) e o Pacto Nacional pelo Enfrentamento à Violência contra a Mulher, por meio de difusão da lei e dos instrumentos de proteção de direitos, bem como por meio de ações educativas para o enfrentamento à exploração sexual e ao tráfico de mulheres, para a promoção de direitos sexuais e desconstrução dos estereótipos e mitos relacionados à sexualidade das mulheres.
• OBJETIVO: 0998 - Promover atendimento às mulheres em situação de violência por meio da ampliação, capilarização, fortalecimento, qualificação e integração dos serviços da Rede de Atendimento às Mulheres em Situação de Violência e a produção, sistematização e monitoramento dos dados da violência praticada contra as mulheres no Brasil
• OBJETIVO: 0936 - Fomentar e difundir o debate público, visando à promoção da igualdade entre mulheres e homens, ao fortalecimento da autonomia feminina e ao enfrentamento à violência contra a mulher.

Objetivo voltado para Autonomia Econômica e Financeira e acesso ao Mercado de Trabalho

• OBJETIVO: 0931 - Promover autonomia econômica das mulheres urbanas, do campo e da floresta considerando as desigualdades entre mulheres e homens, as desigualdades de classe e raça, desenvolvendo ações específicas e exclusivas e contribuindo para a modificação da desigual divisão sexual do trabalho, com ênfase nas políticas de erradicação da pobreza e na garantia da participação das mulheres no desenvolvimento do país.

Objetivos referentes aos direitos sociais como saúde, educação, cultura, esporte e lazer

• OBJETIVO: 0933 - Fortalecer uma cultura social igualitária entre mulheres e homens, não sexista, não racista, não lesbofóbica, mediante apoio às políticas de educação de qualidade, além de políticas culturais, de esporte e lazer que assegurem tratamento igualitário entre mulheres e homens pelas instituições e pelos profissionais.
• OBJETIVO: 0932 - Fortalecer e apoiar a implementação da Política Nacional de Atenção Integral à Saúde da Mulher, visando à melhoria das condições de saúde das mulheres, sendo resguardadas as identidades e especificidades vinculadas às questões de raça/etnia, de geração, de orientação sexual e de mulheres com deficiência.

Outros dois Objetivos do Programa foram definidos visando fortalecer a estrutura e a gestão governamental em todas suas esferas e níveis

• OBJETIVO: 0935 - Promover a gestão transversal da Política Nacional para as Mulheres, por meio da articulação intragovernamental, intergovernamental e do fomento à participação social, garantindo o monitoramento e avaliação das políticas públicas, a produção de estudos e pesquisas e o fortalecimento dos instrumentos e canais de diálogo nacionais e internacionais.
• OBJETIVO: 0934 - Inserir o tema da igualdade entre mulheres e homens na agenda nacional e internacional para ampliação dos direitos das mulheres e efetivação da cidadania, por meio de ações de diversas áreas do governo e da sociedade sobre o novo papel social das mulheres.

Observamos que muitas metas desses nove objetivos estão definidas de forma não precisa, o que dificultará bastante o monitoramento e avaliação do programa. É necessário que cada Meta definida, seja ela qualitativa ou quantitativa, seja especificada com clareza da intenção pretendida, dos produtos a serem executados, das pessoas a serem beneficiadas, entre outros, de forma a permitir o acompanhamento da meta (se foi ou não alcançada) ao longo dos anos.

Para exercer o controle social, além dos mecanismos de monitoramento e avaliação é fundamental que o planejamento das políticas e ações governamentais sejam definidas de forma a permitir seu monitoramento e avaliação, preferencialmente a partir da perspectiva de gênero e da igualdade racial. Se os Objetivos e Metas do PPA não são específicos, bem delimitados e claros, não há como exercer o controle social sobre essa política. Importante registrar esse fato, pois grande parte das metas do Programa de Políticas para as Mulheres: Enfrentamento à Violência e Autonomia são “metas falsas qualitativas” e não possibilitam seu acompanhamento e avaliação.

Tentamos classificar as metas compromissadas em cada um dos objetivos, separando as que estão bem definidas daquelas que estão sem quantificação ou que precisariam ser melhor definidas. Essa classificação e quantitativos logicamente pode ser muito variável, dependendo dos critérios utilizados. De toda forma, no exercício que fizemos, 63% (71 do total de 113 ) das metas necessitam de melhor definição e especificação ou podem ser facilmente quantificadas e delimitadas a região. Veja o quadro abaixo:

Programa 2016 - Políticas para as Mulheres: Enfrentamento à Violência e Autonomia

Comparando algumas prioridades estabelecidas no II PNPM para área de Violência Contra a Mulher e o que dispõe a proposta governamental para o PPA 2012-2015, observa-se avanços especialmente quanto à definição da meta, do objetivo e da iniciativa. No PPA as diferentes ações governamentais, mesmo com especificação falha, tem melhores delimitação e definição se comparamos com o teor expresso no II PNPM. Como o II Plano foi elaborado após o PPA 2008-2011 (fato esse que se repete este ano novamente), a SPM tinha que adequar o II Plano ao que já existia no PPA. Possivelmente esse fato dificultou a definição das metas e prioridades do II PNPM, motivo pelo qual se constata essa melhor definição da ação governamental no PPA.

Programa 2016 - Políticas para as Mulheres: Enfrentamento à Violência e Autonomia

Enfim, analisando o programa de Políticas para as Mulheres: Enfrentamento à Violência e Autonomia e tendo como referência o PPA atual (retratado no II PNPM) podemos dizer que esse novo instrumento de planejamento da política pública, proposto para o quadriênio 2012-2015 é melhor do que o que temos hoje. Lembramos que além das revisões anuais do PPA, a proposta do Executivo é que o governo tenha amplos poderes para modificar, por decreto, os atributos dos Programas, Assim, a próxima Conferência Nacional tem condições de definir nossa pauta e prioridades para as políticas públicas governamentais.

Contraditoriamente, houve uma redução substantiva dos recursos para a SPM no Projeto de Lei Orçamentária para 2012. Há uma intenção de retrocesso manifesta, pois os recursos propostos foram reduzidos pela metade.

A luta para financiar as políticas para as mulheres sempre foi dura

Há muitos anos, o enfrentamento da violência contra as mulheres é uma ação desenvolvida pelo organismo governamental encarregado dos direitos e das políticas para as mulheres.

Desde 1995, a tendência geral tem sido de aumento do volume de recursos aportados. A incidência política do movimento feminista e de mulheres no Legislativo, articulada com a Bancada Feminina no Congresso Nacional e com a Secretaria de Políticas para as Mulheres é responsável, em grande medida pela ampliação de recursos autorizados.

O volume de recursos proposto pelo governo nos PLOA´s, não só para o programa Prevenção e Enfrentamento da Violência Contra as Mulheres como para os outros programas a cargo da SPM invariavelmente tem sido bem menor do que aquele aprovado pelo Congresso Nacional, como pode-se constatar na tabela a seguir (ver coluna PLOA = proposta governo e coluna LOA/Dotação Inicial = aprovado Congresso).

Fonte: Siga Brasil. Elaboração CFEMEA

(*) programa intitulado Defesa dos Direitos da Mulher (1995-1999)
(**) programa intitulado Combate à Violência contra a Mulher (2001-2008)

A baixa execução orçamentária de 2011

Em relação ao programa Prevenção e Enfrentamento da Violência Contra as Mulheres, até 26 de outubro de 2011, a SPM tinha empenhado menos da metade (47%) de seus recursos e apenas 19% tinham sido liquidados, o que caracteriza uma baixa execução.

Fonte: SIGA BRASIL. Elaboração CFEMEA

Fonte: SIGA Brasil - www.senado.gov.br/siga.

Pegando um exemplo do Programa de Políticas para as Mulheres que está bem delimitado como a Central de Atendimento 180, prevista no PPA 2012-2015, no Objetivo de atendimento às mulheres em situação de violência, onde tem-se:

INDICADOR

• Proporção de atendimentos do Ligue 180 relacionados à violência contra a mulher.

METAS

• Ampliar a Central de Atendimento à Mulher - Ligue 180 para o atendimento internacional;
• Realizar capacitação permanente de 100% das atendentes da Central de Atendimento à Mulher - Ligue 180 no tema da violência contra as mulheres, com destaque às especificidades das mulheres do campo e da floresta, negras, indígenas e lésbicas.

INICIATIVA

• 049U - Fortalecimento e divulgação da Central de Atendimento a Mulher - Ligue 180, com a ampliação para o atendimento internacional e como fonte de dados sobre a violência contra as mulheres.

Por outro lado, no PLOA 2012 temos a previsão de R$ 7.184.000,00, para despesas correntes, aplicados diretamente pela União, para a Ação orçamentária de código número 8831 - Central de Atendimento à Mulher - Ligue 180 - Nacional. Essa não correspondência dos códigos, ilustra o grau de dificuldade encontrado para saber como as metas especificadas no PPA estão sendo cumpridas e qual o montante de recursos gasto na obtenção das metas estabelecidas. Pergunta-se: esses R$ 7 milhões previstos para 2012, referem-se apenas à manutenção da Central ou também inclui a capacitação permanente, a expansão internacional, a ampliação como fonte de dados e produção estatística?

Esse exemplo em uma ação bem pontual e delimitada, faz antever as dificuldades que a SPM e os movimentos de mulheres terão para monitorar as políticas públicas, caso não se implante um sistema de monitoramento eficaz.

O conjunto de indicadores do Programa de Políticas para as Mulheres, como definido no PPA, nem contempla a análise da política e nem a eficiência da SPM. Agrupando os indicadores do Programa Políticas para as Mulheres: Enfrentamento à Violência e Autonomia nos mesmos itens que classificamos os objetivos, ou seja: Violência, Autonomia, Direitos Sociais (saúde, educação, cultura etc) e Gestão Governamental, temos:

Violência:

• Número de serviços especializados de atendimento às mulheres em situação de violência;
• Proporção de atendimentos do Ligue 180 relacionados à violência contra a mulher;
• Proporção de municípios com serviço especializado de atendimento às mulheres em situação de violência;
• Taxa de conhecimento da Lei Maria da Penha.

Veja abaixo a serie histórica.

(*) programa intitulado Defesa dos Direitos da Mulher (1995-1999)
(**) programa intitulado Combate à Violência contra a Mulher (2001-2008)

(1) PRONASCI: A revisão necessária, Inesc/CFEMEA, 2011.
(2) Ver Emenda Constitucional nº 45, em 2004 e o Pacto por um Judiciário mais Rápido e Republicano, assinado entre o Executivo e os Poderes Legislativo e Judiciário.
(3) Ver analise dos outros programas do PPA, no site do cfemea. www.cfemea.org.br.
(4) Ação 2C52 - Ampliação e Consolidação da Rede de Serviços Especializados de Atendimento às Mulheres em Situação de Violência.