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CFEMEA - Centro Feminista de Estudos e Assessoria - Artigo: Reforma da Previdência: 11 teses para o debate - Sonia Fleury
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Artigo: Reforma da Previdência: 11 teses para o debate - Sonia Fleury PDF Imprimir E-mail

Sonia Fleury

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  1. É necessário ampliar a agenda da reforma. A Previdência Social foi criada no século XIX com o objetivo de preservar as condições do trabalhador, e de sua família em situações de risco, tais como envelhecimento, enfermidades, acidentes e morte. Sua cobertura esteve voltada para os trabalhadores inseridos no mercado formal do trabalho, em sua esmagadora maioria, homens que assumiam o papel de provedores de seus dependentes, a esposa e os filhos. Em outros termos, a Previdência Social foi vinculada ao mundo do trabalho, gerando direitos para aqueles que estavam inseridos na produção. No Brasil, teve sua cobertura restringida pela baixa dimensão do mercado formal de trabalho, que nunca absorveu mais que a metade da população economicamente ativa. Neste sentido, a Previdência Social sempre foi uma política social que reproduziu a exclusão social existente no país. Além disso, reproduziu, para a parcela que pôde ser inserida, a forte estratificação social do mercado de trabalho, gerando direitos diferentes de acordo com a inserção do trabalhador no mercado. Os principais problemas que a Previdência Social deve enfrentar, como resultado deste curso histórico, são a exclusão de grande parte da população trabalhadora e a estratificação dos que alcançaram ser incluídos no sistema, contribuintes e beneficiários.
  2. É imprescindível ter em conta os problema atuais, para pensarmos uma Previdência Social para o século XXI. Com as transformações demográficas representadas pela diminuição da taxa de natalidade concomitantemente à elevação da expectativa de vida, reduziu-se a razão entre contribuintes e beneficiários. Há menos pessoas contribuindo para um número cada vez maior de beneficiários. Este problema, que é hoje enfrentado por todos os sistemas previdenciários "maduros", torna-se explosivo se combinado, como no nosso caso, com uma taxa de crescimento do PIB ao redor de 1,5% ao ano que implica em baixíssima taxa de absorção dos jovens no mercado formal de trabalho. Só com um projeto de desenvolvimento que gere mais ocupações e políticas educacionais e de emprego que assegurem a absorção dos jovens no mercado formal de trabalho, a Previdência Social será sustentável. A Previdência Social é, dentre as políticas sociais, aquela que mais estreitos vínculos estabelece com o processo de desenvolvimento econômico, sendo impossível tratar estas duas questões separadamente, sob o risco de, uma vez mais, "resolver" temporariamente o problema de caixa sem criar condições de sustentabilidade.
  3. A reforma da Previdência Social deve enfrentar o desafio de incluir o cuidado como benefício. As transformações sociais na divisão sexual do trabalho, iniciadas no século XX com a inserção das mulheres no mercado de trabalho são irreversíveis e tendem a aprofundar a redefinição dos papeis de homens e mulheres, tanto na esfera da produção quanto na de reprodução. Anteriormente consideradas como dependentes do marido provedor, as mulheres são hoje responsáveis por parte ou totalidade da renda familiar, além de continuarem a desempenhar as atividades reprodutivas relativas à alimentação da família, educação, cuidado dos enfermos e dos idosos. As conseqüências deste acúmulo de responsabilidades implicam a existência de biografias sociais descontínuas, aviltando o valor da mão-de-obra feminina. A Previdência Social do século XXI não pode fechar os olhos a esta realidade, considerando as diferentes formas de cuidado como mera vocação feminina e desqualificando-as como trabalho produtivo e socialmente necessário. É sabido que custo do cuidado institucionalizado, por exemplo dos enfermos e idosos, tende a ser muito mais alto e muito menos eficaz do que assumir o cuidado familiar como parte dos benefícios da Previdência Social. Esta é a tendência atual nos países mais desenvolvidos.
  4. É impossível discutir a reforma da Previdência sem discutir suas fontes de financiamento. A Constituição Federal de 1988 diversificou as fontes de financiamento da Seguridade Social - Previdência, Saúde e Assistência Social - com o objetivo de tornar o orçamento da Seguridade Social menos dependente da folha salarial, portanto menos vulnerável às variações do ciclo econômico e menos regressivo em sua base tributária. A especialização das fontes de financiamento alterou o preceito constitucional que criou o orçamento da Seguridade Social, passando a destinar contribuições sobre a folha de salários exclusivamente para a Previdência (art. 167,XI, incluído pela EC 20/98), contribuições sobre o lucro líquido para a Saúde e contribuições sobre faturamento para a Assistência. Se esta especialização permitiu que a Saúde buscasse alternativas e garantias legais para seu financiamento, o mesmo não ocorreu com a Assistência Social, permanentemente subfinanciada. Além do mais, é impossível separar, em um modelo de Seguridade Social, Assistência de Previdência, já que alguns benefícios previdenciários que têm forte impacto social redistributivo, como as aposentadorias rurais, não podem nem devem ser financiados por contribuições exclusivas dos beneficiários. A proposta atual de desonerar a folha salarial, com vistas à formalização das relações de trabalho e redução dos custos para as empresas intensivas em trabalho - pequenas e médias - retoma e aprofunda a proposta constitucional. Reduz-se assim o vínculo entre contribuição pretérita e benefício e procura-se a socialização dos custos das políticas sociais, por meio de fontes alternativas à folha salarial.
  5. É necessário discutir receitas e dispêndios de forma totalmente transparente. Neste sentido já houve avanço quando a atual gestão do Ministério da Previdência e Assistência Social aumentou a transparência ao expor dados da receita da Previdência Social nos quais são discriminadas as contribuições do Estado como empregador, o que reduziu significativamente o déficit contábil do Regime Próprio. No entanto, persistem dúvidas sobre o tamanho e até mesmo sobre a existência de déficit, na medida em que não se apresentam dados que considerem a utilização de 20% dos recursos da Seguridade Social como contigenciamento permitido pela EC 27, na vigência do DRU (desvinculação de receitas da União). Além disso, estimativa das perdas resultantes de fraudes, evasão, sonegações e anistias, bem como o conhecimento do impacto, no tempo, das medidas e estratégias desenhadas para superação destas situações, são requeridos para permitir análise mais consistente sobre as finanças previdenciárias.
  6. Revisão imediata das renúncias previdenciárias justificadas como subsídios à atividades que têm impacto social como ações de empresas filantrópicas, micro e pequenas empresas, trabalhadores domésticos e do campo, empresas rurais e atividades desportivas. Existe consenso sobre a importância de subsidiar a micro e pequena empresa e viabilizar a formalização das relações de trabalho dos empregados domésticos e rurais. No entanto, o MPAS já vem questionando os critérios de atribuição de isenção à algumas entidades filantrópicas, que beneficiam mais a seus proprietários que à sociedade. Por outro lado, o subsídio às atividades esportivas e às empresas rurais é amplamente questionável, já que as primeiras estão freqüentemente envolvidas em atividades e contratos milionários enquanto o moderno setor agrícola tem sido o responsável pela sustentação do PIB. Há, portanto, necessidade de rever os critérios de renúncia estabelecidos, separando aqueles setores que requerem algum subsídio, pelo impacto social de sua atividade, daquelas empresas que, ainda que atuando no mesmo setor, podem e deveriam estar contribuindo para a Previdência Social.
  7. O Regime Geral da Previdência Social apresenta vários problemas, que não se restringem à esfera gerencial. O principal problema diz respeito à sua extremamente baixa cobertura, ficando mais de 57,7% da população economicamente ativa não contribui e não está diretamente vinculada à proteção previdenciária. A baixa capacidade contributiva da população brasileira, especialmente aqueles situados no mercado informal de trabalho, cujas trajetórias laborais tendem a ser descontínuas, não pode ser um impedimento para sua exclusão do sistema previdenciário. Para viabilizar sua cobertura é necessário criar condições especiais que levem em conta a especificidade de suas trajetórias sociais e impliquem a camada mais rica da sociedade na geração de recursos para este fim. Esta realidade de exclusão social é típica dos países latino-americanos e deve ser enfrentada com criatividade e com o desenvolvimento de alternativas próprias, que não serão aquelas copiadas dos países desenvolvidos. Medidas de inclusão na cobertura previdenciária têm sido tentadas em diferentes países, como a destinação de 1% das contribuições dos empregados de maior poder aquisitivo, e do mesmo valor monetário por parte do governo, para um fundo de subsídio na Colômbia, destinação da contribuição patronal, regra geral repassada nos custos para toda a sociedade, para aposentadorias assistenciais na Argentina, distribuição de bônus de capitalização com os ativos gerados pela privatização das estatais na Bolívia. Nossa experiência com os subsídios à aposentadoria do setor rural é a mais bem sucedida política de combate à pobreza. Sem onerar novamente o setor produtivo, é preciso buscar formas de inserção dos trabalhadores urbanos na cobertura da Previdência Social. Para tanto é imprescindível a criação de condições adequadas à sua filiação, como a aceitação de uma contribuição por grupo familiar, ao invés de contribuição individual. Por outro lado, é preciso criar um fundo de solidariedade, com receitas específicas, porém provenientes de toda a sociedade, destinado à inclusão progressiva da população na cobertura previdenciária.
  8. O teto de contribuição e benefícios no valor nominal de R$ 1561,00 deve ser substituído por um parâmetro que assegure o poder aquisitivo dos benefícios. Para preservar o princípio constitucional da irredutibilidade do valor dos benefícios (Artigo 194, parágrafo único, inciso IV) é preciso garantir no Regime Geral da Previdência Social benefício cujo valor corresponda aos 10 salários mínimos que representaram, à época da elaboração da Emenda Constitucional 20, o valor nominal de R$1561,00. A manutenção de um valor meramente nominal, em uma economia inflacionária, pode vir a representar, a longo prazo, a redução do Regime Geral a um programa meramente assistencial, atribuindo quase que exclusivamente ao mercado a função de assegurar reais benefícios previdenciários, por meio da Previdência Complementar.
  9. O Regime Próprio deve passar por reformas que assegurem a sua sustentabilidade, preservando, no entanto, direitos adquiridos. Medidas que tornem o sistema mais compatível com a realidade demográfica atual, com incentivos reais para maior permanência no trabalho e aumento da idade mínima para aposentadoria, seguem tendência mundialmente consagrada nas reformas da Previdência Social. No entanto, a extinção do Regime Próprio não é uma tendência universalmente consagrada, existindo países que o preservam enquanto outros o combinam com uma previdência complementar, ou ainda, aqueles que apenas permitem um regime geral único e a previdência complementar. As opções por um ou outro dependem da história política e institucional de cada país. Além disso, a extinção do regime próprio não resolve problemas de déficit do sistema, acarretando, a curto e médio prazos, um alto custo para o Estado, em nosso caso estimado em cerca de 200% do PIB. No entanto, seria incorreto afastar a alternativa de extinção do regime próprio exclusivamente com base no problema fiscal, deixando de levar em conta outros problemas envolvidos nos regimes de capitalização. A experiência internacional já pôde demonstrar que regimes de pura capitalização aumentam as iniqüidades sociais, ao não permitir a existência de qualquer mecanismo de solidariedade ao interior do sistema. Em países como os latino-americanos, além de contribuir para o aumento da iniquidade, são também criticados por serem dependentes de mercados de capitais frágeis e sem a regulação adequada para assegurar a sustentabilidade e os direitos do contribuinte.
  10. Os servidores públicos não devem ser tratados de forma isonômica em relação ao cálculo dos benefícios e pensões. A Constituição Federal, no seu artigo 194, parágrafo único, inciso III, assegura a seletividade como um dos princípios orientadores da Seguridade Social. Não se pode pensar que é justo reduzir, da mesma forma, em 30% o valor da pensão de uma família que ganhe um salário mínimo e de uma que ganhe 20 salários mínimos. No primeiro caso, esta opção, seguramente representa atirar a família na miséria, se já não se encontrar nesta condição. Portanto, a redução do valor de pensões e benefícios, em relação aos parâmetros atuais, só deverá ser aplicada para aqueles que ganham mais, por exemplo, a partir de 20 salários mínimos. Estas reduções deverão integrar o fundo de solidariedade, para beneficiar aqueles cujas contribuições estejam abaixo da necessidade para sua inclusão no sistema previdenciário.
  11. O governo e a sociedade brasileira estão vivendo um momento único em que existem condições concretas para a construção de um pacto social solidário e inclusivo. Não podemos perder esta oportunidade e correr o risco de desperdiçar este imenso capital social, força maior de propulsão dos processos de desenvolvimento. A partir desta condição de confiança e solidariedade é necessário que sejamos ousados e criativos, gerando mecanismos próprios para superação de nossos problemas sociais, sem nos perdermos ao copiar modelos de reformas de países que, há muito, superaram o problema da exclusão. A sociedade brasileira, hoje, é capaz de aceitar formas de contribuição diferenciada, onde os que têm maior poder aquisitivo dão uma maior parcela de contribuição, com vistas a gerar a inclusão daqueles que foram, até agora, alijados desta política social. No entanto, só o farão se estes recursos se destinarem à constituição de um fundo especial com destinação específica para a inclusão social, cuja gestão seja transparente e controlada socialmente. Só desta forma é que todos poderão perceber que seu sacrifício não foi em vão, posto que estes recursos não serão consumidos em corrupção ou desvio para solucionar deficiências financeiras do governo.
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